但总体而言，被遗忘权对自由权的威胁并不像2014年Google Spain案刚判决时担忧得那么严重，尤其是被普遍担忧的被遗忘权对表达自由的损害。

[35]详见《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》(〔2005〕行立他字第4号)。在行政诉讼、复议等法治救济装置尚不具备足够制度能力的现实前提下，对于信访法治化改革事项的涵射范围与阶段步骤，暂时需要给予一定的培育缓冲期，在过短时期内，不宜过分强调信访法治化以及分流清单的改革功效，防止由于过于浪漫理想化的改革措施而触发新的社会秩序之失范危机。

[34]一个典型例证是新《行政诉讼法》增加了给付判决形式，新修订《行政诉讼法》第73条规定人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。就此而言，行政信访法治化改革能否发生实际功用，更多需要等待其他法定救济机制的配套成熟，形成真正有效的互补竞争格局。与此同时，从救济体系的视角观察，信访救济自身的特殊构造与制度属性，使得其对行政诉讼、复议等其他救济机制存在一定程度上的排斥效应。可见，Carl F. Minzner,Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions42Stanford Journal of Internal Law 103-179(2006). [18]一项公共政策在落实过程中，中央政策要逐级经历省级、市级、县级、乡级四个治理场域，政策每经历一个层级，就携带了新的政策目标，出现政策的强化效应或者钝化效应，在这个冗长的政策执行链条之中，政策失真或被选择性执行的概率是非常高的。[11] (二)网络信访模式的制度悖论 推动电子政府、政府信息化建设成为近年国家治理模式转型的历史潮流，网络信访模式也逐步成为互联网+时代下信访机制改革的重要走向。

可以说，中央将信访工作作为官僚体系考核与干部培养的重要环节，是执政党群众路线最为典型的表现形式。[80]但与此同时，基层信访作为一种群众工作机制，在科层系统尚不成熟的前提下，以较小的制度成本尽可能地维护了基层政权稳定。无论是小微城市还是大中城市，它们的区别应当是规模和功能上的，而不应是行政等级上的，尤其不应是官员行政级别上的。

在将县辖市作为行政区划改革方向的原因上，本文的看法与一些观点有所差异。由此，从城市功能的视角来看，市与镇并不存在不可跨越的制度鸿沟。从土地的城镇化到人的城镇化，其中蕴含的不仅是工作形式的转变，更重要的是精神理念、价值观念、治理结构的转变。所谓内为之城，城外为之郭，[12] 城指的是内城墙，郭指的是外城墙。

2015年《全国人民代表大会关于修改中华人民共和国立法法的决定》倒数第三自然段指明的广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市即是如此。比如有观点就认为：大量出现的地级市，导致了我国地方行政区域的实际架构是四级制，即省、市、县、乡四级，某种意义上讲是违宪的。

加强相关立法，为经济发达镇扩大经济社会管理权限提供法律依据。其中，尤其要重视镇的发展潜力和路径设计。在县辖市的范围内，居民建立在自主基础之上的交互往来能够使得他们的权利和义务相互勾连、相互契合和相互制约，公共生活所具有的真实且广泛的代表性能够使每一位居民的权利和义务都能够得到恰当的表达与实现，从而使每个人的尊严得到比较充分的实现。但是，不设区不等于行政级别就等于区或者县，某些不设区的市可能基于其他方面的重要性而属于地级市。

尽管县辖市并非镇的唯一发展道路，并且必然将有相当数量的镇依然维持现状，但县辖市是一个值得考虑的改革方向。这种弱化有助于提高县或县级市的城市化水平，同时对地级市的影响是必然的，但未必消极。在县对镇具有支配性控制的结构下，权宜性的授权予镇是否稳定、有效、适当，充满了不确定性。《宪法》8条第2款表明，城镇中的各种形式的合作经济涉及手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业，而这些是第1款中的农村合作经济所不具有的。

（四）县辖市的宪制史线索：一个补充证明 前文从功能视角得出的基本结论是，镇成为县辖市能够满足现行《宪法》的价值取向。[23]该意见提出：根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。

[10]郁建兴、李琳：《当代中国地方政府间关系的重构——基于浙江省县乡两级政府扩权改革的研究》，载《学术月刊》2016年第1期。[8]也有学者认为，设立镇级市会使得本就相当复杂的市制变得更为繁琐不堪，混乱之极，令人费解，好象中国的汉字已经不够用了。

（三）县辖市的实践需要与有待讨论的问题 在强镇扩权、镇改地（县）级市都存在客观局限的情况下，拓展镇的发展道路需要更多的想象力。（2）如果其名称为市，且受市管辖的话，则市辖市将违反规则N3，尽管地级市代管县级市事实上突破了这一规则。在这种理解模式下，县辖市可以获得《宪法》的支持。[2]他们认为，有必要实行‘县下辖市改革，把条件特别优秀的镇作为小城市政区进行管理，[3]从而弥补镇升格的缺陷，真正实现市制的合理布局，保持县制稳定，完善设市城市制度体系。（一）市的规范表达与实践表现 如果说《宪法》上的哪个概念具有特殊的复杂性，市肯定是其中之一。在修宪报告中，时任全国人大常委会副委员长、宪法修改委员会副主任委员彭真指出：这里需要说明一下，草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。

强镇扩权是对县与镇的行政管理职权的重新划分，是县镇权力的此消彼长。同时，行政区划的管辖关系是单向的，即下级行政区划不能管辖上级行政区划。

比如，在经济社会发展意义上，存在国家中心城市、计划单列市、经济特区市、省会城市、沿海开放城市、重要节点城市等类型的市。[11]张震：《中国市制改革之探讨——以市的宪法内涵为主线》，载《政治与法律》2015年第4期。

由此可以推知：城乡=农村+城镇。五、结语：行政区划法治的未来 县辖市是否属于伪命题，必须经由规范与政策、历史与未来等层面的审慎评估才能得出结论。

全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。[33]参见陈璇：《西辛庄村？哦，也是西辛庄市。[6]比如就温州来说，财政扩权是‘镇级市改革最有效的手段之一，……主要通过下放土地出让金等收入，向五大‘镇级市倾斜财力，从而增加城镇可用财力，支持城镇经济发展。[28]我们应当回到本源意义上的市的内涵，将其作为一种功能地域，市就是一定区域的中心。

[4]刘君德：《论中国建制市的多模式发展与渐进式转换战略》，载《江汉论坛》2014年第3期。[15]周振鹤：《地方行政制度改革的现状及问题》，载《战略与管理》1996年第5期。

基于此，设立于镇一级政区上的市与设立于更高层级政区上的市（省辖市、中央直辖市），本质上没有优劣高低之分，它们之间管辖关系的基础在于经济社会管理职权的配置，而非行政等级的差异。其中需要考虑的一个前提性问题是，如何进一步调整和优化我国的行政区划体系。

一是在行政区划层面上使用，典型的即第30条。[23] 县辖市之所以能够成为城镇化发展的可行选项，关键在于它所具有的独特意义。

按照上述两类规则，现实中并非所有市的管辖关系都具有合宪性，典型的便是地市级代管县级市。因为县辖市附带的行政级别不会由于名称的变化而跃升，镇级政府责大权小的问题并不因为成立了县辖市便有本质区别——县辖市仍是所谓的镇级。二是较大的市，下辖区、县。在区划逻辑上，省、县、市、乡、镇等名称表明了行政区划的层次。

规模和功能多样的市，能够整合形成城市网，大中小微城市分别提供符合自身定位的市场产品和公共产品，由此形成良性的城市发展结构。[14]因此，本义上，市是一种城市型的行政区域。

县辖市的实质是具有特定城市功能的小微型城市，是设在镇这一政区层级上的市——这也是它被称为镇级市的直接原因。一些地方单位与军事单位对此提出的诸多意见中，有一条是建议该草案第50条第1款可分为3项：第1项规定一般的省、县和县以下的乡镇。

（一）市的另一种解释：城市功能的视角 让我们再次把视线集中于《宪法》。[6]沈雪潋、郭跃：《新型城镇化背景下的我国镇级市改革研究》，载《经济学家》2013年第8期。

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